医疗健康

减轻行政处罚旨在通过更少的处罚成本使违法行为人不再犯、潜在违法行为人不敢犯，进而保证法律被普遍遵守，行政秩序得以维护。

《民用航空法》第46条第1款，飞行中，对于任何破坏民用航空器、扰乱民用航空器内秩序、危害民用航空器所载人员或者财产安全以及其他危及飞行安全的行为，在保证安全的前提下，机长有权采取必要的适当措施。但是在《国家赔偿法》中，则无论该机构是否以自己的名义、是否有法律法规规章的授权，统统以机关作为赔偿义务机关。

[78]因此，国家参与民事活动并不能成为否定国家作为公法人的理由。因此，国家作为一个不可分的主体，其内部是不存在法律关系的。如钟表的齿轮机构和车床的走刀机构等。另一方面，也解释了公民作为公营造物的利用人（使用国家各种设施的人）与国家的关系，是一种外部的公营造物利用关系。该条规定，联邦宪法法院裁判下列案件：联邦最高机关或者其他当事人，就本基本法或者某一联邦最高机关自己制定的议事规则中的权利和义务的范围发生争议时，要求对本基本法进行解释的。

（1）无权利能力的营造物，它只是在组织上独立，但法律上仍然属于另一个行政主体的一部分。[28]参见夏征农主编：《辞海》（缩印本），上海辞书出版社2000年版，第559页。但是，在立宪国家，宪法至上与人民至上本身就存在张力。

然而，法治国家的建设首先需要对国家的法律性质或者法律地位的明确界定，只有这样，国家才能从事实领域进入规范领域，这也成为构建国家组织法的起点。而对于国家法人来说，这个章程就是宪法，人民同样也要服从宪法。因此，地方国家机关就是设在地方的国家机关之义。国家通过它的机关行为，并不是将机关工作人员的意志转嫁给国家，而是将特定的人的行为界定为国家的行为，且这种归责是法律规范规定的应然。

但私法人可以纯粹以私益的追求为目的，但公法人则不能。耶林内克之后，在法学上完成国家法人说构建的是凯尔森和沃尔夫。

首先，凯尔森认为，格贝尔所说的法律人格的本质——统一的意志，只能从法学—规范的角度来把握，而与心理学上的意志概念是没有关系的。他认为，一方面，国家权力是法秩序的创造者和维护者。根据1997年的《国务院行政机构设置和编制管理条例》，国务院有权审定编制的包括国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构以及它们的司级内设机构和处级内设机构。这就是国家机关这个概念存在的意义。

虽然沃尔夫用下级机关（Unterorgan）来指称这种现象，但是一些组织内部的非独立的单位（Abeilungen），如行政专区主席（Regierungspräsidium），也取得了跟一些具有自身权限的职员——如高校校长或者议会议长——相同的地位，[65]从而相对化了机构（Organteil）与机关的区分。（3）一个法人的机关首先可以分为意思形成机关、意思表达机关和监督机关，在私法人中，三者分别对应股东大会、董事会（理事会）和监事会。[42]更具体地说，机构没有自己的管辖权，而是参与机关的管辖权。而政府工作部门的组织法主要是各级编制管理委员会办公室的三定方案（定职能、定机构、定编制）。

[22]对费希特来说，有机体不仅能够自我发展，而且它知道它将自我发展，因此，它必须拥有统一的意识。目前，机关法人说带来的最大问题就是归责上的困难。

但这并非行政法规对该单位的直接授权，而属于行政法规的间接授权，在行政诉讼中，一般将这种授权视为行政委托性质。（5）常设机关是相对非常设机关而言的。

因此，奥托·迈耶提出了另一种思路，即将国家作为公营造物。[75]机关概念的引入使君主不再为了自己而工作，而是为了一个更高的理念而工作。由此，行政机关、检察机关、审判机关、监察机关乃至公安机关、审计机关代表了不同的管辖权领域。另外，我国立法中还有组成部门和主管部门的说法。所以，即使机关主体更换了，君主仍然要受到其前任的机关行为的约束。同时，在新的立宪国家，君主必须区分私法和统治法上的身份，君主的行为对每一个继任者都是有约束力的，因为君主是为了追求普遍的福祉而摄政的。

一般来说，公法社团又分为：（1）地域社团（Gebietskörperschaften），以在该地区居住的自然人作为其成员，如地方自治团体。[50]在格贝尔的国家法人说中，人民和君主并不是平等的，君主以及官方办事机构才是国家意志主体的化身，由此导致该学说中的自由主义意味被淡化，而成为一种保守和反民主的学说。

阿尔布莱希特所处的时代正值德国国家法学新旧理论的交替时期，他代表新兴的实证主义国家法学的观点。同时，针对公民成为国家的社员后，国家与公民的关系变成内部关系的问题，笔者认为，内外是相对的。

因此，通过国家的自我设限，国家权力转化为法权，国家成为法人，即权利和义务的载体。不像拉班德将君主作为国家权力的载体，耶林内克认为，国家权力的载体仅仅是国家。

国家与它的机关和机关工作人员之间的关系，如《公务员法》，原则上不是法。（7）乡镇中国共产党委员会和人民政府以及街道办事处。比如，《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第20条第1款，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。[41]元老会是由议会主席团和另外23名各党派指定的成员组成，元老会是议会的协商机构，议长领导它的运行。

可把一切机器看作由机构或机构系统组成。[58]就像每一个人的团体在规范意义上都被理解为一种组织秩序，所谓的法人只是对部分法秩序（Teilrechtsordnung）的人格化拟制，国家也一样。

[74]将国家作为法人还有一个意图，就是法人的权利要受到法人章程的限制，同样，国家原则上享有的无限的统治权也要受到它的章程——宪法的限制，从而所有的国家权力都是有限的。[64]其次，一些机关，如联邦众议院，它是由另一些机关（议长、党团、元老会等）组成的，那么，从国家法人说的核心思想——归责统一体来看，这将导致一个机关的机关们的后果。

法律关系只发生在国家和公民之间，即所谓的外部领域。[19]这种划分基本上可以涵盖我国《宪法》中所规定的各种组织。

笔者试图从基础的概念分析，为国家组织法的构建加砖添瓦。可以说，民事主体的概念就是为了避免公法人参与民事活动时身份尴尬而提出的。（4）县级以上各级政治协商会议机关。Vgl. Konrad Hesse, Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien im modernen Staat, VVDStRL 17(1959), S.40. [47]参见王天华：《国家法人说的兴衰及其法学遗产》，载《法学研究》2012年第5期。

（3）实践意义上的部门，是指能够作出行政处理（Verwaltungsakte）的组织，同时，部门可以成为行政诉讼中撤销之诉或者课予义务之诉的诉讼代表人。而且，如果承认每个国家机关都是法人，那就意味着每个国家机关都有独立的意志，这势必造成一个国家存在多个意志从而缺乏统一意志的后果。

笔者认为，区分机关和机构的真正标准在于职权的独立性，既然机关是权力分工的产物，那么机关的独立性主要体现为职权的独立性。[94]参见许宗力：《国家机关的法人化——政组织再造的另一选择途径》，载《月旦法学杂志》2002年第57期。

如果我们承认将君主视为国家的机关是相对于过去朕即国家的巨大进步，那么，我们又何必担心将人民作为国家的机关是对人民地位的贬低呢？归根结底，还是对人民主权的迷思在作祟。[39] Stefan Korioth Michael Wolfgang Müller, Staatsrecht I, 3. Aufl., Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart, 2016, S.115. [40]主席团由议长和他的副手（副议长）组成，每个党派在主席团中都至少有一个代表，主要负责执行议会的秩序规则、与议会行政有关的组织和技术性的事项。